論文摘要　審判管理制度與司法政務(wù)管理、人事管理制度一起構(gòu)成法院管理制度的三大支柱。隨著司法改革進(jìn)程的不斷深化，審判管理制度行政化問(wèn)題也逐步凸顯，成為制約司法改革整體進(jìn)程的一大瓶頸之一。本文從對(duì)審判管理制度改革的主要進(jìn)程入手，通過(guò)分析各種審判管理制度所暴露的行政化問(wèn)題，探析其產(chǎn)生這種行政化問(wèn)題的深層原因，從而提出一些具體的改革措施。

　　論文關(guān)鍵詞　改革歷程　制度與缺陷　改革措施

　　行政化在司法管理中的弊端，隨著審判方式改革和司法程序改革不斷深化而不斷表露出來(lái)，并成為制約司法改革進(jìn)一步深化的重要瓶頸之一。至20世紀(jì)末，審判管理的行政化問(wèn)題受到了理論界和司法實(shí)務(wù)界的共同關(guān)注，司法改革的方向也開(kāi)始從審判方式和審判程序的改革轉(zhuǎn)向行政化的審判管理體制的改革。

　　一、審判管理制度改革的歷程

　?。ㄒ唬耙晃甯母锞V要”豍實(shí)施時(shí)期
　　“一五改革綱要”首次提出“建立符合審判工作特點(diǎn)和規(guī)律的審判管理機(jī)制”，改革的內(nèi)容主要是圍繞審判流程管理展開(kāi)的，其實(shí)質(zhì)是將實(shí)體審判權(quán)與流程控制權(quán)實(shí)行相對(duì)分離。在改革前，以上的兩種權(quán)利都集中于辦案法官手中，而改革后，打破了這種高度集中的模式，將案件的實(shí)體裁判權(quán)交給辦案法官，案件審理流程控制權(quán)則掌握在立案庭等專門機(jī)構(gòu)手中，從而保障對(duì)案件審理的權(quán)力制約，取得一些成效。
　?。ǘ岸甯母锞V要”豎實(shí)施時(shí)期
　　“二五改革綱要”首次將改革和完善審判管理制度作為一項(xiàng)獨(dú)立改革任務(wù)提出，其主要內(nèi)容有：對(duì)審判流程管理改革既有成果的深化鞏固，健全案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制和審判績(jī)效評(píng)估制度。這一時(shí)期的改革重心開(kāi)始向案件質(zhì)量管理方法轉(zhuǎn)變，審判管理制度與司法政務(wù)管理、人事管理制度一起構(gòu)成法院管理制度的三大支柱。
　?。ㄈ叭甯母锞V要”豏實(shí)施時(shí)期
　　“三五改革綱要”明確指出：“健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的審判管理工作機(jī)制……規(guī)范審判管理部門的職能和工作程序?！痹摼V要的深入實(shí)施，將為審判管理改革提供更為廣闊的空間，并呈現(xiàn)出更加明顯的專門化、組織化趨勢(shì)。
　　從三個(gè)五年改革綱要的發(fā)展規(guī)律來(lái)看，審判管理制度的內(nèi)涵與外延在不斷發(fā)展與豐富當(dāng)中。但是，從實(shí)踐中的實(shí)際效果來(lái)看，審判管理制度的改革效果并不理想，事實(shí)上，在過(guò)去十多年的改革中，層級(jí)化權(quán)力結(jié)構(gòu)非但沒(méi)有減弱，一些改革措施甚至助長(zhǎng)或強(qiáng)化了審判管理的行政化。

　　二、行政化審判管理制度的表現(xiàn)與缺陷

　　（一）法官等級(jí)制度
　　根據(jù)《法官法》和《中華人民共和國(guó)法官等級(jí)暫行規(guī)定》的規(guī)定，我國(guó)法官分設(shè)為4等12級(jí)，最高法院院長(zhǎng)為首席大法官，二至十二級(jí)法官分為大法官、高級(jí)法官、法官。至此，中國(guó)法官除了原有的各“長(zhǎng)”（院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)）和各“員”（審判委員會(huì)委員、審判員、助理審判員）的稱謂外，又增加了各等級(jí)的“官”銜。法官在行政等級(jí)與審判之物之外又增加了另一個(gè)序列的等級(jí)。法官等級(jí)制度的推行，形成了極具行政色彩的金字塔式的法官階層，抹殺了上、下級(jí)法官在審判職能上的平等性，等級(jí)觀念與官僚思想進(jìn)一步強(qiáng)化。
　　2005年《公務(wù)員法》將法官納入了公務(wù)員的范圍，盡管在此之前，對(duì)法官的管理事實(shí)上也是套用公務(wù)員的管理方式，但是，至少在形式上，法官與公務(wù)員是兩個(gè)不同的序列。而該法的實(shí)施，使對(duì)法官的行政化管理有了正式的法律依據(jù)，在某種程序上為司法管理的去行政化設(shè)置了一道堅(jiān)固的障礙。
　?。ǘ┰和ラL(zhǎng)審批案件制度
　　在中國(guó)各級(jí)法院，院庭長(zhǎng)審批案件的做法雖然沒(méi)有任何成文法上的依據(jù)，卻確實(shí)是長(zhǎng)期得到奉行的司法決策方式。按照現(xiàn)任最高法院副院長(zhǎng)江必新的觀點(diǎn)：“現(xiàn)實(shí)中，庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)對(duì)審判工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督的職責(zé)往往被濃縮或異化為對(duì)案件的把關(guān)權(quán)和對(duì)裁判文書(shū)的審核簽發(fā)權(quán)。這種做法，事實(shí)上將庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)的管理、監(jiān)督權(quán)變成了不具有正當(dāng)程序的審批權(quán)，變成了個(gè)人凌駕于審判組織之上的法外特權(quán)。”
　　該制度的實(shí)行不僅嚴(yán)重威脅司法公正的實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重影響司法效率，造成審理權(quán)與裁判的分離，更使得公開(kāi)、透明的審判程序受到規(guī)避，諸如回避制度、合意制度等形同虛設(shè)。雖然，最高法院的改革決策者們也意識(shí)到院庭長(zhǎng)審批案件制度的缺陷和問(wèn)題，并對(duì)這一制度做出了一系列的改革努力。但是，在筆者看來(lái)，這些改革女里并沒(méi)有從根本上觸動(dòng)那種上令下從、垂直領(lǐng)導(dǎo)的司法決策機(jī)制，也沒(méi)有從根本上改變法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)與普通法官之間的職務(wù)關(guān)系。

`NextPage`　　(三)審判委員會(huì)討論案件制度
　　審判委員會(huì)參加審判的方式是聽(tīng)取主審人的匯報(bào)，對(duì)案件進(jìn)行討論并作出決定。在法律效力方面，其決定優(yōu)于合議庭意見(jiàn)，審判委員會(huì)的決定，合議庭必須執(zhí)行；在審判責(zé)任上，合議庭對(duì)案件事實(shí)與證據(jù)負(fù)責(zé)，審判委員會(huì)對(duì)適用法律負(fù)責(zé)。這種討論決定案件的程序是不公開(kāi)和不透明的，不僅無(wú)法發(fā)揮規(guī)范法庭審理程序的作用。而且由于審判委員會(huì)委員獲取案件事實(shí)信息的來(lái)源是不完整的，經(jīng)常出現(xiàn)大多數(shù)“外行委員”討論一個(gè)專門法律問(wèn)題的局面。
　　無(wú)論各級(jí)法院在進(jìn)行法院管理制度改革中采取何種措施來(lái)弱化這種行政化，不斷改革和完善審判委員會(huì)制度，只要這一機(jī)構(gòu)的組成方式不發(fā)生根本的變更，只要法院內(nèi)部繼續(xù)保留院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)等行政職務(wù)系列，那么，審判委員會(huì)就不可能變成一種具有“合議庭”屬性的裁判機(jī)構(gòu)，而注定保持其法院內(nèi)部“行政會(huì)議”的基本特征。同時(shí)，在審判委員會(huì)保持其行政決策機(jī)構(gòu)屬性的前提下，這一機(jī)構(gòu)討論決定案件的程序也不能改變其“行政審批”的基本特征。
　　(四)審判長(zhǎng)與獨(dú)任審判員選任制度
　　為了實(shí)現(xiàn)“一五改革綱要”的相關(guān)目標(biāo)，我國(guó)法院開(kāi)始推行審判長(zhǎng)和獨(dú)任審判員選任制度，其目的是發(fā)揮他們?cè)谕忂^(guò)程中的指揮、協(xié)調(diào)作用，一方面可以確保優(yōu)秀的資深法官獨(dú)立行使審判權(quán)，另一方面也可以借此擴(kuò)大合議庭的獨(dú)立審判權(quán)，減少院庭長(zhǎng)審批案件的范圍。然而，這種被賦予較大權(quán)力的“審判長(zhǎng)”，不僅從院庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)那里獲取了相對(duì)獨(dú)立的審判權(quán),，且也攫取了其他普通法官的獨(dú)立審判權(quán)，從而成為一種架空了合議庭的“超級(jí)法官”。

　?。ㄎ澹┰洪L(zhǎng)引咎辭職制
　　2001年最高人民法院發(fā)布《地方各級(jí)人民法院及專門人民法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)引咎辭職規(guī)定（試行）》，規(guī)定了院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)引咎辭職的四種情形。這一規(guī)定在法學(xué)界受到了強(qiáng)烈的抨擊。蘇力教授認(rèn)為：“規(guī)定通過(guò)對(duì)院長(zhǎng)辭職的威脅，迫使院長(zhǎng)加強(qiáng)對(duì)法院的管理和對(duì)法官的監(jiān)督，實(shí)際上強(qiáng)化了院長(zhǎng)支配其他法官的權(quán)利，進(jìn)一步威脅了法官獨(dú)立?！?豐也就是說(shuō)，規(guī)定通過(guò)“連坐”法，間接地賦予了院長(zhǎng)行使對(duì)法官獨(dú)立進(jìn)行審理的干預(yù)權(quán)的合法性，客觀上強(qiáng)化了院長(zhǎng)行政化管理的趨勢(shì)，使得審判管理制度更加行政化。

　　三、行政化審判管理制度的成因分析

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　　行政與司法部分是封建中國(guó)數(shù)千年的特有遺產(chǎn)，其影響遺留至今。雖然，我國(guó)也在為建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家而不斷努力，也在一定程度上擺脫了壓制型法和行政法的陰影，取得了機(jī)構(gòu)、人員與職能上的相對(duì)獨(dú)立。但是，在司法與政治的關(guān)系上，司法仍然緊密地依附于政治權(quán)力上。在長(zhǎng)期的各項(xiàng)工作中形成了司法必須服從和服務(wù)于政治大局的觀念，從我國(guó)建國(guó)至今并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。政法一體化現(xiàn)象更是在不同程度上提現(xiàn)了政治與司法的結(jié)合，即政治對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)和制約以及司法對(duì)政治的依存和服從。
　　（二）司法的政治響應(yīng)性
　　若將司法服從政治意識(shí)形態(tài)與政黨的政策，成為司法的政治響應(yīng)性，而將司法保持自身的獨(dú)立性和自主性、回應(yīng)于社會(huì)，稱為司法的社會(huì)回應(yīng)性，那么，可以認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)司法仍然具有強(qiáng)烈的政治響應(yīng)性，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了社會(huì)回應(yīng)性的端倪，但是，司法回應(yīng)性實(shí)際上是建立在政治的響應(yīng)性的，司法策略的選擇在很大程度上取決于政黨給予司法的自治空間。具體從三個(gè)方面進(jìn)行分析：
　　1．法院對(duì)政治意識(shí)形態(tài)的相應(yīng)
　　從各級(jí)人民法院每年向人民代表大會(huì)所提交的工作報(bào)告中，其“政治語(yǔ)言”可以明顯地看出來(lái)?，F(xiàn)今社會(huì)，黨與國(guó)家的工作重心之一就是維護(hù)穩(wěn)定的政治局面，而為了響應(yīng)政治的號(hào)召，法院必將穩(wěn)定當(dāng)作首要的政治任務(wù)。具體在審判策略上，就是通過(guò)審判工作化解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧。因此強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用調(diào)解的方式結(jié)案；調(diào)解不成不得不判決的，則要求向當(dāng)事人充分說(shuō)明，讓當(dāng)事人勝敗皆服，審判目標(biāo)是定分止?fàn)?，最大限度地減少上訪。
　　2．法院院長(zhǎng)的三種身份
　　人民法院的院長(zhǎng)首先是法官，其次，院長(zhǎng)這個(gè)職務(wù)實(shí)質(zhì)上是行政職務(wù)，是一個(gè)行政機(jī)構(gòu)中的行政長(zhǎng)官，其行政屬性決定院長(zhǎng)的主要職責(zé)是管理。最后，院長(zhǎng)還是黨組書(shū)記，院長(zhǎng)一般兼任黨組書(shū)記，集黨政大權(quán)于一身，即使行政“一把手”，又是黨組織的“一把手”。三種身份的重合，決定了院長(zhǎng)不僅是內(nèi)部管理制度的中心人物，也是與外部體制的交匯點(diǎn)。黨、人民代表大會(huì)、政府對(duì)法院的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督和支持，以及無(wú)論正當(dāng)?shù)鼗蛘卟徽?dāng)?shù)貙?duì)法院審判工作進(jìn)行干預(yù)，一般都是通過(guò)院長(zhǎng)進(jìn)行，院長(zhǎng)再通過(guò)法院內(nèi)部行政化的管理體制實(shí)現(xiàn)上級(jí)或者外部的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督或者干預(yù)。

　　四、行政化審判管理制度的改革措施

　?。ㄒ唬└母锓ü俚燃?jí)制度，實(shí)行法官級(jí)別的職稱化管理
　　將全體法官獨(dú)立出來(lái)，自成一個(gè)體系，行政上直屬于法院院長(zhǎng)和院務(wù)會(huì)，不再隸屬于任何內(nèi)設(shè)職能部門；業(yè)務(wù)上各自為主，直接在審判委員會(huì)或者法官會(huì)議下審理案件，減少內(nèi)設(shè)行政部門，弱化法院審判職能內(nèi)部行政性運(yùn)作。同時(shí)，取消刑事、民事、行政、立案等不同業(yè)務(wù)庭建置，取消了相應(yīng)的庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)職務(wù)，從而消除層層審批制度，使法官能夠?qū)Ｐ呐c審判工作，作出獨(dú)立判斷。
　?。ǘ└母镄姓墓芾碇贫?BR>　　將行政管理職務(wù)從審判中分離出來(lái)，取消副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)和常人審判長(zhǎng)的職務(wù)，僅僅保留院長(zhǎng)一個(gè)具有象征意義的“領(lǐng)