摘要：績效預算是市場經(jīng)濟條件下預算改革的方向，推行績效預算在我國正處于理論準備和調研可行性階段。正確理解績效預算的含義才能在績效預算改革中少走彎路。本報告根據(jù)績效預算的起因以及西方國家對績效預算所作的相關定義，對績效預算的確切含義做了探討，并著重分析了政府績效評價體系與績效預算的關系。本報告根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀對政府績效作出了解釋，并認為政府績效評價體系作為績效預算的基礎部分，其基本要點包括確定政府目標、評價標準和評價指標。本報告認為，地方政府政績考核作為政府績效評價體系的雛型，其內容的設計及其合理化對推行績效預算具有奠基作用。

　　關鍵詞：績效 預算 制度 改革

　　績效預算自二十世紀四十年代提出以來，目前已經(jīng)有50多個國家不同程度地實施了績效預算。從國際經(jīng)驗角度看，績效預算的產(chǎn)生有特定背景條件，伴隨著績效預算的完善過程中，這種預算模式也形成了穩(wěn)定的基本內容。

　　一、如何理解績效預算的確切含義

　　對績效預算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預算、如何認識推行績效預算的可行性、如何分階段完善績效預算與行政管理體制運行之間的關系。

　　西方國家雖然推行績效預算已有較長時間，但對究竟什么是績效預算仍然爭論不休。人們普遍認可的是績效預算是一種結果導向的預算，爭議的焦點在于如何給出一個完整的定義。

　　世界銀行專家沙利文認為：績效預算是一種以目標為導向、以項目成本為衡量、以業(yè)績評估為核心的一種預算體制，具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統(tǒng)。瑞典的決策部門認為：績效管理并不是單純的一些措施或方法，而是一個非常廣義的概念。績效管理的目的就是要實現(xiàn)成效和效率，成效是指應該做的事，效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預算分成五個部分：一是政府要辦的事；二是配置預算資源；三是以結果為中心制定績效目標；四是評價目標實現(xiàn)狀況的標準；五是評價績效的指標體系。由此可看出澳大利亞是把績效預算歸結為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

　　推行績效預算在我國還處于理論準備和調研可行性階段。此間，人們首先想到的就是搞清楚什么叫績效預算。一些人認為可直接引用西方國家的定義，一些人則認為應該從我國的實際情況出發(fā)給出適合改革方向要求的定義。現(xiàn)在突出的問題就是作為績效預算發(fā)源地的西方國家也沒有在績效預算定義上達成共識，做為仍處于構建適應公共財政要求的預算體制的中國當然更是在定義上爭議不休。但有必要指出：中國在討論什么是績效預算概念時，似乎沒有區(qū)別開一些基本概念之間的差別，進一步說就是有時把績效預算、支出評價、預算績效三個概念混為一談。必須看到，這三個概念是完全不同的，具體而言，績效預算是一個大系統(tǒng)，支出評價和預算績效是這個大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)。如果把三者混為一談，無疑就是扭曲了績效預算的本質特征。

　　應該承認，把握績效預算的確切含義確非易事。從已有的國內外爭論來看，人們認識上的不統(tǒng)一，原因之一在于對績效預算的理解角度的差別。當人們從預算編制方法角度去給績效預算下定義時，似乎非常難以說清績效預算與基數(shù)法和零基法之間的確切差別，因而提不出令人信服的定義；而當人們從預算執(zhí)行結果角度去定義績效預算時，又往往難以搞清楚投入與產(chǎn)出之間的聯(lián)系。

　　那么，究竟什么是績效預算？怎樣定義才相對合理呢？我們認為：解決這個問題必須把握好定義的角度。確定角度，應從理想模式與可能模式之間的關系去進行。進一步說，我們在給績效預算下定義時，既要從預期目標出發(fā)，又要充分考慮已有的實踐給予人們的啟示，既要把握公共財政條件下預算制度的基本特征，又要認清績效預算的特殊要求。由此，可以說，績效預算首先是一種新式預算理念，它要求人們在編制預算時要以機構績效為依據(jù)，進一步說，就是要把撥款和要做的事的結果聯(lián)系起來。應該承認，這種理念并沒有量的顯示，就如同說“愛有多深”無法用數(shù)字表示一樣，然而必須看到，這種理念相對于以往單純分配資金的預算確實是一種突破，本質上是把行政目標與預算資源配置勾通起來了。其次，可以說，績效預算又是績效的核算，進一步說，就是從資金使用的角度去分別規(guī)劃政府各個機構在單一預算年度內可能取得的績效。再其次，績效預算是一種示意圖，它體現(xiàn)的是以民為本的執(zhí)政觀念，進一步說，就是預算資源的使用必須產(chǎn)生某種社會效益，而這種效益應是社會公眾所需要的，并非簡單地由政府認為應該取得的效益。概言之：績效預算是一種預算模式，容含著預算理念和預算過程的重要變化，而預算編制方法的變化只是績效預算實現(xiàn)方式所采用的手段。

　　二、如何構建政府績效評價體系

　　政府績效本質上是政府的發(fā)展觀和政績觀的具體表現(xiàn)。在一個國家或地區(qū)內，發(fā)展觀、政績觀、理財觀三者之間有著內在因果關系，其中發(fā)展觀是基礎，當政府選擇了發(fā)展模式之后，遵從這一模式的要求推進既定的發(fā)展戰(zhàn)略也就成為政績的具體表現(xiàn)，政府的財政必須服務于發(fā)展觀和政績觀落實的需要，理財觀自然要依發(fā)展模式的特征而相機決定。因此，政府績效的評價標準和指標體系就是發(fā)展觀與政績觀的量化表現(xiàn)，財政收支結構則是這種量化表現(xiàn)的政府資金使用體現(xiàn)。

　　構建政府績效評價體系首先必須對政府績效做出合理的解釋。這是一個涉及到政府績效評價標準和確立評價指標的價值判斷問題。要做出合理的解釋，就必須有合理的前提條件選擇。從理論上看，確定合理的前提條件要從發(fā)展觀和執(zhí)政觀兩個角度進行。因為：發(fā)展觀是政府提倡什么的理念、執(zhí)政觀是政府怎樣促進社會發(fā)展的理念。

　　根據(jù)科學發(fā)展觀和執(zhí)政為民的執(zhí)政觀，政府績效應該更多的講求的是政府行政結果的社會效益，其經(jīng)濟效益是依從于社會效益的擴展。因此，政府績效應是政府各部門在依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、科學執(zhí)政的前提下從全社會利益擴展出發(fā)為人民辦事的效率和結果。具體而言，政府績效又可劃分為三大類：一是行政行為的合規(guī)性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規(guī)、行政規(guī)定和組織原則。之所以把合規(guī)性列為政府績效的一類，主要原因在于按照已有的制度安排來行政是為公眾提供符合一定質量要求的公共產(chǎn)品的必要條件，我國公共管理中出現(xiàn)的很多問題，公眾對政府的很多意見，本身不是在于公共產(chǎn)品供給數(shù)量和供給質量與公共產(chǎn)品需求之間的矛盾，而恰恰是在各級政府部門內大量存在的不按現(xiàn)行制度安排辦事而引發(fā)的諸多矛盾。顯然，照章辦事就是成績，就是通過維護法治規(guī)范促進廣大人民的根本利益。二是公共產(chǎn)品供給數(shù)量。公共產(chǎn)品分為有外在物質表現(xiàn)形式和無外在物質表現(xiàn)形式兩類，前者如道路，后者如治安。這兩類公共產(chǎn)品都可以量化表現(xiàn)。公共產(chǎn)品供給數(shù)量體現(xiàn)的是政府部門的工作量和努力程度，因而可說是政府績效的突出表現(xiàn)。三是公共產(chǎn)品供給的外部正效應。每一種公共產(chǎn)品都有其特定的外部正效應。這種外部正效應是指公共產(chǎn)品自身帶來的社會效益。社會治安為公眾提供了安全的生活環(huán)境、社會救助促進了社會穩(wěn)定、環(huán)境保護保護了人們的身體健康，等等。有必要指出：這種外部正效應的評估是一大難點。因為究竟哪些后果與公共產(chǎn)品供給有著直接的數(shù)量關系目前尚無很好的方法來測定。

　　決定政府績效評價體系構建的基本因素主要有三方面：一是政府目標。政府目標給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標是政府社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和年度發(fā)展計劃中的重要內容。政府目標決定著政府要提供哪些方面的公共產(chǎn)品，這是政府績效評價的基本依據(jù)。二是政府工作任務。工作任務是政府目標的具體化，說明的是政府要提供多少公共產(chǎn)品、多長時間完成。工作任務一般表現(xiàn)為政務事項結構。三是政府部門職能分工。界限清晰的政府部門職能分工是政府績效評價體系的基本決定因素。因為：只有部門責權分明，才能知道哪些事情該誰辦，才能知道評價范圍，才能知道評價的切入點。

　　構建政府績效評價體系首先必須確定合理的評價標準。政府績效評價體系的核心功能是評價政府績效好壞程度，因此，評價標準選擇自然成為評價起點。選擇評價標準應遵循可測度和可操作兩項原則。由于政府績效分為若干類，有必要分類確定政府績效評價標準。對提供公共服務的一般性政務活動績效的評價，應以是否照章及時、準確辦事為標準，比如對民政部門的低保補助工作的評價就是以能否及時、足額、按標準發(fā)放為標準來評價。對行政活動結果與工作人員努力程度密切相關的政務活動的評價應以有彈性的量值為標準來進行。比如公安部門的破案率，年破案率有高有低，其高度可反映公安隊伍的工作努力程度和水平高低。對綜合社會效益較強的政務活動的評價應以預期效果和實際效果的對比為標準。比如對公共項目的評價就可以項目完成后效果與定項預期效果進行對比來衡量項目績效。

　　構建政府績效評價體系涉及到的核心技術問題是政府績效評價指標。政府績效評價指標可分為合規(guī)性和效益性兩個層次。之所以把合規(guī)性放在第一個層次，原因是政府行為的合規(guī)是法治社會中取得效益的前提條件。

　　合規(guī)性評價層次上的指標可分為三類：一是合法性指標；二是合乎工作流程類指標；三是合乎政策類指標。

　　效益性評價層次上的指標可分為三類：一是合乎政府目標的指標，包括總體目標和部門目標；二是綜合社會效益類指標；三是工作績效類指標。

　　從上述方法論出發(fā)，對政府各部門績效進行評價時，又可把政府部門分為三大類進行：一是綜合部門，比如國家發(fā)展改革委、外交部、財政部、人民銀行總行等；二是社會單項事務管理部門，比如民政部、勞動和社會保障部、公安部、教育部、計生委等；三是經(jīng)濟管理部門，比如鐵道部、國家質檢總局、國家稅務局、國土資源部、水利部、農(nóng)業(yè)部等，針對這三大類政府部門分