摘 要：制度對(duì)旅游可持續(xù)發(fā)展起著決定性的作用，本文通過(guò)對(duì)云臺(tái)山景區(qū)不同發(fā)展階段的正式制度與非正式制度安排的分析，從法律法規(guī)、管理體制、運(yùn)作模式、行業(yè)管理、社區(qū)參與以及旅游倫理等方面解釋了制度安排對(duì)云臺(tái)山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的促進(jìn)作用，通過(guò)對(duì)云臺(tái)山景區(qū)的制度安排進(jìn)行評(píng)述，為景區(qū)的制度變遷提供建議，最終促進(jìn)旅游景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　關(guān)鍵詞：制度安排 云臺(tái)山 可持續(xù)發(fā)展

　　1云臺(tái)山景區(qū)發(fā)展?fàn)顩r

　　云臺(tái)山景區(qū)位于河南省焦作市修武縣境內(nèi)，總面積190平方公里，擁有全球首批世界地質(zhì)公園和國(guó)家5A級(jí)旅游景區(qū)、國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家自然遺產(chǎn)等七個(gè)國(guó)家級(jí)稱(chēng)號(hào)。從1984年開(kāi)始旅游資源考察到發(fā)展至今，云臺(tái)山景區(qū)的發(fā)展速度受到世人矚目，特別是在過(guò)去的十年間，景區(qū)旅游人數(shù)和旅游收入連續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)（如圖1所示）①，同時(shí)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，被旅游業(yè)界稱(chēng)為“云臺(tái)山模式”。這引起了學(xué)界從資源稟賦、景區(qū)管理等不同的視角分析其快速發(fā)展的原因。但是，對(duì)于云臺(tái)山景區(qū)如何保持可持續(xù)發(fā)展這一重要問(wèn)題，學(xué)者們還未給出較多的解釋。而且，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)看，諾斯（1994）認(rèn)為以往所有經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出的各種經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)決定論，包括資本決定、技術(shù)決定、人力資本決定等都是不正確的，所謂的創(chuàng)新、規(guī)模經(jīng)濟(jì)、教育、資本累積等各種因素都不是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的原因，而是其結(jié)果，是其外在的表現(xiàn)，而真正起作用的只有制度因素②。余鳳龍等（2008）也認(rèn)為中國(guó)旅游的發(fā)展實(shí)際上伴隨著許多相關(guān)制度的演變與創(chuàng)新，并明顯地與制度變遷相聯(lián)系，制度是影響區(qū)域旅游發(fā)展水平和旅游經(jīng)濟(jì)差異程度的重要原因③。賈生華（2002）也指出旅游管理體制變遷是我國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的重要?jiǎng)右?，而不同時(shí)期的不同類(lèi)型的制度創(chuàng)新都是基于特定的環(huán)境和誘因的④。因此，我們認(rèn)為云臺(tái)山景區(qū)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是與其制度安排緊密聯(lián)系的，為了全面認(rèn)識(shí)兩者之間的關(guān)系，本文將云臺(tái)山景區(qū)的發(fā)展分為四個(gè)階段來(lái)分析：

　　第一階段，景區(qū)未開(kāi)發(fā)階段（1984年以前）。在這一時(shí)期，云臺(tái)山景區(qū)所處區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立在“四小”工業(yè)的基礎(chǔ)上，即小煤窯、小造紙、小水泥、小磚窯。這些污染大、勞動(dòng)密集程度高但科技含量低、無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力的“四小”工業(yè)，對(duì)云臺(tái)山旅游資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行著掠奪性開(kāi)發(fā)和破壞，其景觀(guān)價(jià)值未能得到開(kāi)發(fā)和利用。

　　第二階段，景區(qū)粗放管理階段（1984-1999年）：這一時(shí)期，全國(guó)旅游業(yè)開(kāi)始蓬勃興起，旅游逐漸成為社會(huì)消費(fèi)的熱點(diǎn)，在這樣的環(huán)境作用下，修武縣政府認(rèn)識(shí)到了云臺(tái)山的旅游資源的價(jià)值，關(guān)停云臺(tái)山景區(qū)范圍內(nèi)的“四小”工業(yè)，阻止了其對(duì)生態(tài)環(huán)境的進(jìn)一步破壞。同時(shí)，由于有了旅游業(yè)發(fā)展的需求，就需要對(duì)旅游業(yè)發(fā)展所依賴(lài)的旅游資源和生態(tài)環(huán)境進(jìn)行切實(shí)有效的保護(hù)。因此，在這一階段，首先成立了云臺(tái)山景區(qū)管理機(jī)構(gòu)，并且在景區(qū)管理體制、運(yùn)作模式和景區(qū)規(guī)劃開(kāi)發(fā)等方面開(kāi)始了圍繞旅游可持續(xù)發(fā)展的制度建設(shè)。但是，在這一階段，景區(qū)管理機(jī)構(gòu)更多地關(guān)注旅游資源可被利用的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且在景區(qū)發(fā)展初期，缺乏充分的景區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，再加上較少的游客量未對(duì)景區(qū)環(huán)境帶來(lái)壓力，景區(qū)的環(huán)保意識(shí)也相對(duì)較弱。

　　第三階段，景區(qū)規(guī)范經(jīng)營(yíng)階段（2000-2004年）：這一時(shí)期，云臺(tái)山經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展和提升時(shí)期，主要表現(xiàn)在景區(qū)成為國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園和國(guó)家4A景區(qū)，這也要求景區(qū)進(jìn)行新的制度安排，注重景區(qū)的規(guī)范管理和環(huán)境保護(hù)，以保障景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

　　第四階段，景區(qū)可持續(xù)發(fā)展階段（2004年以來(lái)）：2004年，云臺(tái)山景區(qū)成功人選世界地質(zhì)公園，景區(qū)的所有利益主體參與景區(qū)發(fā)展，制度結(jié)構(gòu)不斷完善，走可持續(xù)發(fā)展之路。

　　制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是支配和規(guī)范社會(huì)中個(gè)人行為活動(dòng)和相互關(guān)系的一套行為規(guī)范和規(guī)則，它旨在激勵(lì)和約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。制度安排是指支配經(jīng)濟(jì)單位之間和經(jīng)濟(jì)單位內(nèi)部合作和競(jìng)爭(zhēng)方式的一種安排。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。因此，本文在接下來(lái)的部分中，基于制度變遷的視角，從正式制度和非正式制度兩個(gè)方面分別對(duì)云臺(tái)山景區(qū)不同發(fā)展階段與旅游可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的制度安排進(jìn)行評(píng)述，探索“云臺(tái)山模式”背后的本質(zhì)根源。云臺(tái)山景區(qū)游客量與門(mén)票收入統(tǒng)計(jì)如圖1所示。
2正式制度對(duì)云臺(tái)山景區(qū)可持續(xù)發(fā)展的作用分析

　　正式制度主要是通過(guò)國(guó)家法律法規(guī)、政府政策和命令等形式表現(xiàn)出來(lái)，由人有意識(shí)地設(shè)計(jì)并有組織地加以保障實(shí)施的規(guī)則，而制度變遷主要表現(xiàn)在新制度開(kāi)始發(fā)揮作用和舊制度的退Hi的過(guò)程。因此，在云臺(tái)山景區(qū)發(fā)展的不同階段，促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展的正式制度安排主要體現(xiàn)在其發(fā)展不同階段的法律法規(guī)、管理體制、運(yùn)作模式、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和社區(qū)參與等方面。

　　2.1 景區(qū)未開(kāi)發(fā)階段

　　制度安排及其作用的發(fā)揮是與其所處的環(huán)境相適應(yīng)的。在景區(qū)未開(kāi)發(fā)階段，云臺(tái)山不具備旅游業(yè)發(fā)展的背景和動(dòng)力，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的旅游管理機(jī)構(gòu)，因此，也就未能產(chǎn)生保障旅游可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

　　2.2 景區(qū)粗放管理階段

　　在這一階段，云臺(tái)山景區(qū)處于起步階段，景區(qū)的正式制度主要體現(xiàn)在管理體制和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，還未能從法律層面提供促進(jìn)旅游可持續(xù)發(fā)展的制度安排。

　　2.1.1 管理體制

　　在構(gòu)建符合可持續(xù)發(fā)展要求的制度時(shí)，政府扮演著重要的角色。黃少安（2000）認(rèn)為政府以行政手段推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程是轉(zhuǎn)型國(guó)家必須經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)程①。并且政府為追求一定的政治和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)也必須通過(guò)制度創(chuàng)新來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)②。因此，在改革發(fā)展的初始階段，制度以及制度變遷一般是由政府供給和推動(dòng)。從中國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展歷程來(lái)看，政府不僅具有旅游資源配置的力量，而且也具有巨大的能力解決旅游業(yè)發(fā)展中的障礙，換句話(huà)說(shuō)，旅游業(yè)的制度變遷是政府以行政力量推動(dòng)的強(qiáng)制性變遷過(guò)程。我們也可以通過(guò)云臺(tái)山景區(qū)發(fā)展初期的政府行為得以驗(yàn)證，在云臺(tái)山景區(qū)發(fā)展初期，沒(méi)有與旅游經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的市場(chǎng)主體存在，在這樣的情況下，就會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)主體缺位，市場(chǎng)機(jī)制的功能不能充分發(fā)揮，因此也就需要政府的力量通過(guò)制度變革來(lái)推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展。1988年4月，云臺(tái)山成立了最早的開(kāi)發(fā)機(jī)構(gòu)——修武縣旅游籌備處，1989年1月更名為修武縣旅游管理局。1989年4月，修武縣委、縣政府根據(jù)云臺(tái)山景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)存在與地方事宜難以協(xié)調(diào)的情況，又把修武縣旅游管理局更名為修武縣云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)管理局，并采取景（云臺(tái)山景區(qū)）鄉(xiāng)（岸上鄉(xiāng)）合一的管理體制，將景區(qū)內(nèi)的岸上鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府與景區(qū)管理局組成一套班子，兩塊牌子，合署辦公。

　　云臺(tái)山景區(qū)發(fā)展初期的“景鄉(xiāng)一體”的管理體制的重要優(yōu)勢(shì)在于這種體制在制定政策和旅游發(fā)展目標(biāo)時(shí)，有利于發(fā)揮政府在旅游發(fā)展以及環(huán)境保護(hù)方面的雙重作用，有利于將景區(qū)開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。但是，在景區(qū)發(fā)展初期，這一制度安排還不能解決可持續(xù)發(fā)展的所有問(wèn)題，如云臺(tái)山景區(qū)的茱萸峰、子房湖、百家?guī)r等景點(diǎn)仍分別隸屬于林業(yè)、水利、文化等單位管理，還是會(huì)出現(xiàn)政令不暢、發(fā)展不均等問(wèn)題，在一定程度上阻礙了景區(qū)的整體開(kāi)發(fā)和環(huán)境保護(hù)。

　　2.1.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)主要是指在云臺(tái)山景區(qū)旅游規(guī)劃開(kāi)發(fā)以及景區(qū)管理中使用的相應(yīng)技術(shù)，包括信息技術(shù)、環(huán)保技術(shù)等，技術(shù)因素在推動(dòng)景區(qū)管理和產(chǎn)品不斷創(chuàng)新與升級(jí)的同時(shí)，技術(shù)開(kāi)發(fā)水平也促使了景區(qū)環(huán)境得到有效的保護(hù)。1984年，云臺(tái)山景區(qū)資源考察隊(duì)開(kāi)始旅游資源考察工：作，并在1987年12月，被河南省政府公布為第一批省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)。1991年12月，完成了云臺(tái)山景區(qū)的第一部總體規(guī)劃——《河南云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，它為此后云臺(tái)山景區(qū)的各項(xiàng)建設(shè)提供了科學(xué)依據(jù)。1993年5月，云臺(tái)山被林業(yè)部命名為云臺(tái)山國(guó)家森林公園。1994年1月，河南云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)被國(guó)務(wù)院公布為國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)。1997年5月，又編制完成了《云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》，總體規(guī)劃的編制以及景區(qū)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不斷升級(jí)，確定了景區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本原則和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的戰(zhàn)略思想。從景區(qū)開(kāi)發(fā)與管理的角度來(lái)看的話(huà)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)也代表了為景區(qū)的開(kāi)發(fā)和管理提供了相應(yīng)的制度安排。但是，在這一時(shí)期的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，景區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)還更多地表現(xiàn)在景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)規(guī)劃，以提高旅游的接待能力，但對(duì)景區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)還存在不足。

　　2.3 景區(qū)規(guī)范經(jīng)營(yíng)階段

　　2.3.1 管理體制

　　這一時(shí)期，云臺(tái)山景區(qū)進(jìn)入飛速發(fā)展的階段，而這又是由這一階段的制度安排所推動(dòng)的。首先，在1999年，修武縣確定將旅游業(yè)作為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)，“旅游興縣”戰(zhàn)略推動(dòng)了云臺(tái)山景區(qū)跨入了飛速發(fā)展的軌道。其次，景區(qū)“景鄉(xiāng)合一”進(jìn)而“景政合一”的管理模式，政府為景區(qū)發(fā)展充分授權(quán)，使景區(qū)在市場(chǎng)主體、企業(yè)運(yùn)作的過(guò)程中，得以政令暢通，在最大程度上享有了政府資源配置的諸多優(yōu)勢(shì)。這樣，云臺(tái)山景區(qū)在各方面都擁有很大的主動(dòng)權(quán)，可以將資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景區(qū)持續(xù)發(fā)展上，為景區(qū)在內(nèi)部與外部都創(chuàng)造了良好寬松的發(fā)展秩序和環(huán)境。最后，除了政府給予景區(qū)充分自主權(quán)之外，為整合全縣旅游資源，進(jìn)一步促進(jìn)旅游事業(yè)的發(fā)展，2003年5月，修武縣政府將云臺(tái)山和青龍峽兩個(gè)景區(qū)合稱(chēng)“云臺(tái)山風(fēng)景名勝區(qū)”。2003年9月，修武縣委、縣政府進(jìn)一步采取“景政合一”的管理模式，將國(guó)家森林公園、子房湖水庫(kù)、百家?guī)r、青龍峽景區(qū)管理局等納入到云臺(tái)山景區(qū)管理局統(tǒng)一管理框架下，實(shí)現(xiàn)了人才、資金、資源、建設(shè)、管理上的統(tǒng)一調(diào)配、合理使用。2006年11月，又將峰林峽景區(qū)納入云臺(tái)山風(fēng)景區(qū)管理。這一階段的改制使云臺(tái)山景區(qū)大大提高了景區(qū)的影響力，更加有利于景點(diǎn)間的協(xié)調(diào)開(kāi)發(fā)和景區(qū)的整體環(huán)境保護(hù)，為景區(qū)的可持續(xù)發(fā)展提供了體制上的保證。

　　2.3.2 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

　　這一時(shí)期，云臺(tái)山景區(qū)的規(guī)劃和開(kāi)發(fā)也不段升級(jí)，其中，較多地體現(xiàn)在對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)上。2000年以來(lái)，云臺(tái)山