摘要：當(dāng)前,國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行如何適應(yīng)新形勢、解決新問題，是擺在我國理論和實(shí)際工作面前的一個迫切性問題。從國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢來看，我國面臨著綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展的有利時機(jī)；從目前的現(xiàn)狀來看，三家政策性銀行都開展了一些國外開發(fā)性銀行所從事的部分業(yè)務(wù)。本文從國際比較的角度，總結(jié)了開發(fā)性銀行的國際經(jīng)驗(yàn)，有助于我們在思考中國政策性銀行未來改革方向時予以參照和借鑒。
關(guān)鍵詞：開發(fā)性銀行；國際經(jīng)驗(yàn)；政策性銀行
Abstract: At present, the National Development Bank, Export-Import Bank of China and Agricultural Development Bank of China, three policy banks, such as how to adapt to the new situation and resolve new problems, our country is on the theoretical and practical work in front of one of the urgency of the problem. From the domestic and international economic theory and practice of development, our country is faced with financial institutions to develop a comprehensive development of the favorable opportunity; from the current status quo, the three policy banks have carried out a number of foreign banks engaged in the development of the part of the business . From the perspective of international comparisons, summed up the development of international banking experience will help us to thinking about Chinese policy bank reform and the future direction of the light and learn to be.
Key words: development banks; international experience; policy banks
前言
　　開發(fā)性銀行的發(fā)展最初都源于政策性銀行。在一國經(jīng)濟(jì)起飛的初期，需要政策性銀行支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展。法國早在1816年就成立了國家儲蓄基金（簡稱CDC），美國自20世紀(jì)20年代，就有聯(lián)邦信貸機(jī)構(gòu)(FCA)從事政策性金融業(yè)務(wù)。
　　在亞洲和其他地區(qū)，開發(fā)性銀行始于20世紀(jì)50年代。最初日本、韓國成立政策性銀行的目的是為了從“二戰(zhàn)”留下的廢墟中盡快恢復(fù)，大力支持電力、港灣等社會基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。
　　20世紀(jì)80年代后，各國政策性銀行逐步轉(zhuǎn)向開發(fā)性銀行，與傳統(tǒng)政策性銀行相比，開發(fā)性銀行在體現(xiàn)國家政策意圖和發(fā)展戰(zhàn)略的同時，依托自身較高的市場認(rèn)知度和信用開展業(yè)務(wù)，對市場融資起催化和媒介作用，并實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)作。目前開發(fā)性銀行主要包括國際多邊機(jī)構(gòu)如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行（ADB）、歐洲復(fù)興與開發(fā)銀行（EBRD）、歐洲投資銀行（EIB）、泛美開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行等，以及各國開發(fā)性銀行。

　　一、國外開發(fā)性銀行的發(fā)展演變

　　作為特定歷史階段的產(chǎn)物，20世紀(jì)80年代以來，傳統(tǒng)政策性銀行繼續(xù)存在的基礎(chǔ)已基本不存在，各國政策性銀行紛紛轉(zhuǎn)向開發(fā)性銀行，有三種發(fā)展趨勢：
　　一是傳統(tǒng)政策性銀行業(yè)務(wù)和機(jī)構(gòu)逐步萎縮。政策性融資功能減弱，政策性業(yè)務(wù)范圍縮小且被嚴(yán)格限定在一定的范圍之內(nèi)。在傳統(tǒng)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)和大型基本建設(shè)項(xiàng)目上，商業(yè)性資本開始大量介入，政策性業(yè)務(wù)范圍更集中，管理更透明。例如，1999年再次定位的日本產(chǎn)業(yè)銀行（DBJ）將業(yè)務(wù)重點(diǎn)明確為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)保和住宅建設(shè)。
　　二是轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行。政府對政策性金融機(jī)構(gòu)的直接參與完全或大部分停止；金融服務(wù)完全商業(yè)化，全面從事商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。突出的例子是新加坡發(fā)展銀行（DBS）。作為一家政策性金融機(jī)構(gòu)成立于1968年，但政策性業(yè)務(wù)需求很快便受到制約，在成立后不久，DBS便開始了商業(yè)化進(jìn)程，到 1989年成為新加坡全國資產(chǎn)額最高的商業(yè)性銀行，已更名為“星展銀行”。
　　三是改造為綜合型的開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。廣泛開展多種形式的綜合經(jīng)營，在從事政策性非盈利業(yè)務(wù)的同時，大力開展商業(yè)性盈利活動，使開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)本身實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，如法國國民儲蓄銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行等。

　　二、國際開發(fā)性銀行的類型

　　20世紀(jì)80年代以來，國際開發(fā)性銀行主要包括三類：
　　第一類是完全商業(yè)化的開發(fā)性銀行。突出的代表是新加坡星展銀行、斯里蘭卡國家開發(fā)銀行和印度產(chǎn)業(yè)開發(fā)銀行。
　　第二類是政策型開發(fā)銀行。繼續(xù)享有主權(quán)（或國家）信用，主要從事傳統(tǒng)政策性業(yè)務(wù)；開發(fā)性銀行本身也往往為國家全資所有，如日本產(chǎn)業(yè)銀行。日本戰(zhàn)后開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷三個階段：第一個階段由復(fù)興銀行（RFB）主導(dǎo)，RFB在1947~1949年間作為公共金融機(jī)構(gòu)，為支柱產(chǎn)業(yè)提供資金；第二個階段 RFB被Mikaeri Shikin基金和日本開發(fā)銀行（JDB）取代，JDB始建于1951年，繼承了RFB大部分資產(chǎn)負(fù)債，建立該銀行的主要目的是解決舊的RFB框架下存在的問題；第三個階段由日本產(chǎn)業(yè)銀行（DBJ）接管了整個JDB和Hokkaido-Tohoku開發(fā)金融公司的業(yè)務(wù)，并承擔(dān)了日本地區(qū)開發(fā)公司和環(huán)境公司的融資功能。
　　早期RFB的運(yùn)作非常僵化，從融資渠道、貸款決策到還款機(jī)制幾乎都受政府支配，RFB只是相當(dāng)于財政支出的一個通道。由于政府的強(qiáng)烈干預(yù)，RFB將大多數(shù)貸款發(fā)放給瀕臨倒閉的國家支持企業(yè)，貸款的赤字融資性質(zhì)導(dǎo)致了尋租行為和腐敗現(xiàn)象，違約率居高不下， RFB瀕臨破產(chǎn)。1951年，新成立的JDB和其后的日本產(chǎn)業(yè)銀行，吸取了復(fù)興銀行失敗的教訓(xùn)，在評估項(xiàng)目時，也要考察項(xiàng)目發(fā)展前景和是否具有償還能力。日本產(chǎn)業(yè)銀行的一個重要資金來源是日本郵政儲蓄，日本眾議院2005年7月5日通過了日本郵政民營化相關(guān)法案，計劃在2007年4月實(shí)現(xiàn)日本郵政儲蓄的民營化，這無疑給日本產(chǎn)業(yè)銀行繼續(xù)堅持政策型開發(fā)銀行的模式提出了挑戰(zhàn)。
　　第三類是綜合型開發(fā)性銀行。部分享有主權(quán)（或國家）信用；同時兼營政策性業(yè)務(wù)和直接參與市場競爭的商業(yè)性業(yè)務(wù)。開發(fā)性銀行本身或?yàn)閲胰Y所有，或與民間資本共建子公司，開展業(yè)務(wù)。這些開發(fā)銀行除了繼續(xù)運(yùn)用政策資源，提供必要的政策金融支持，彌補(bǔ)市場缺失以外，還廣泛結(jié)合商業(yè)資源，改善內(nèi)部管理體制，提供商業(yè)金融服務(wù)，參與市場競爭，積極獲取利潤。比如，法國CDC通過與私人商業(yè)資本的結(jié)合，作為長期投資者，開展范圍廣泛的商業(yè)金融業(yè)務(wù)，并涉足投資銀行、資產(chǎn)管理、保險和風(fēng)險資本領(lǐng)域。韓國產(chǎn)業(yè)銀行一方面代表政府在國際資本市場籌集資金，承擔(dān)政府國際借款的轉(zhuǎn)貸業(yè)務(wù)，向國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)尤其是中小金融機(jī)構(gòu)，提供信用證和資金，支持商業(yè)銀行抵御金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)政府意圖；另一方面，還重點(diǎn)擴(kuò)展投資銀行業(yè)務(wù)，從事債券承銷、資產(chǎn)證券化和高新技術(shù)風(fēng)險投資等，以大企業(yè)和大財團(tuán)的股東身份參與企業(yè)民營化改造，開展公司銀行、投資銀行、國際銀行、顧問服務(wù)、信托和保險等商業(yè)性業(yè)務(wù)。

　　三、國外開發(fā)性銀行綜合開展兩類業(yè)務(wù)的運(yùn)行模式

　　對綜合型開發(fā)性銀行，為實(shí)現(xiàn)商業(yè)性業(yè)務(wù)在財務(wù)上的獨(dú)立，同時防范開發(fā)性銀行借助政府資源從事不公平競爭，國外開發(fā)性銀行常采取以下兩種方式實(shí)現(xiàn)兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營：
　　一是建立母子公司。成立專門子公司來提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，有的被開發(fā)銀行全資擁有，有的與戰(zhàn)略伙伴（民營資本）合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)。如法國CDC、德國KfW、巴西BNDES、世界銀行和歐洲投資銀行（EIB），都擁有具備獨(dú)立的法人地位和財務(wù)管理權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財務(wù)方面擁有獨(dú)立地位，受獨(dú)立董事會管理。部分子公司還通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化市場約束。如德國KfW擁有34.1%股份的德國產(chǎn)業(yè)投資銀行，專門從事商業(yè)性的長期項(xiàng)目融資。又比如法國CDC全資擁有的上市企業(yè)CNP保險公司，專門從事商業(yè)人壽保險業(yè)務(wù)。此外，CDC還與法國第三大商業(yè)銀行Caisse d'Epargne共同組建CDC-IXIS，從事商業(yè)投行業(yè)務(wù)。巴西BNDES則通過全資子公司BNDES-PAR和FINAME 從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國際多邊機(jī)構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行（EIB）分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業(yè)金融服務(wù)。
　　二是實(shí)行分賬戶管理。一些開發(fā)性銀行通過特別賬戶或信托基金，實(shí)行專項(xiàng)管理，隔離政策性和開發(fā)性業(yè)務(wù)。如日本國際協(xié)力銀行設(shè)立海外經(jīng)濟(jì)合作賬戶和國際金融賬戶，海外經(jīng)濟(jì)合作賬戶完成政府交辦業(yè)務(wù)，國際金融賬戶從事銀行自營業(yè)務(wù)。
　　再以亞洲開發(fā)銀行為例，亞行通過優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金”為欠發(fā)達(dá)國家提供低息長期開發(fā)援助，通過“技術(shù)援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術(shù)援助贈款。這些特別賬戶的設(shè)立，將政策層面的專項(xiàng)業(yè)務(wù)，與其他一般性開發(fā)業(yè)務(wù)加以隔離，保證資金成本較低的優(yōu)惠基金不被用于商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)。