摘 要：東江日趨嚴峻的水資源供水形勢促使人們尋求破解之策，通過構建東江水權交易市場實現(xiàn)對東江水資源的再分配，可以提高東江水資源的利用效率，促進構建節(jié)水型社會，解決東江下游經濟發(fā)達地區(qū)水資源短缺難題。水權交易同時有利于平衡流域上下游城市的水權利益，有助于構建和諧社會。
　　
　　關鍵詞：東江；水資源；水權交易市場。
　　
　　我國是一個水資源短缺的國家，人均水資源擁有量只有世界平均水平的四分之一，水資源短缺嚴重地影響了社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，水資源如何在市場經濟模式中得到最優(yōu)配置并產生出巨大的綜合效益，已引起越來越多的人的關注。東江是珠江流域的三大河流之一，蔭及華南經濟最發(fā)達、最具活力的地區(qū)，在全國經濟、社會、政治綜合實力中具有舉足輕重的地位和影響力。隨著流域人口的持續(xù)增長和經濟的高速發(fā)展，東江流域水資源供需矛盾日益突出，一方面東江水資源總量有限，另一方面沿岸城市用水需求日益增長，水的供給趕不上用水需求的變化，東江流域正面臨越來越嚴峻的供水形勢。如何合理配置和利用東江水資源，提高水資源的使用效率，使東江有限的水資源滿足流域經濟的發(fā)展需要是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。本文對發(fā)展東江水權市場，利用水權交易合理配置和利用東江水資源進行了探討，并對發(fā)展東江水權市場的必要性進行了分析，對水權交易市場的構建提出了初步構想。
　　
　　一、東江流域水資源狀況。
　　
　　東江發(fā)源于江西省尋烏縣境內，自東北向西南流入廣東省境，經龍川、河源、紫金、惠陽、博羅、東莞等縣市注入獅子洋，經虎門出海。干流全長562km，其中廣東省境435km 。流域總面積35,340km2 ， 其中廣東省境內31,840km2，占流域總面積的90%。東江流域南部與深圳和香港地區(qū)相連，東江水除供本流域用水外，還通過跨流域調水工程，供應流域外的深圳和香港地區(qū)。
　　
　　東江流域內國民經濟持續(xù)超常規(guī)急速增長，城市化發(fā)展和人口增長迅速。至2009 年，東江流域五市人口約占廣東省總人口的5 成，地區(qū)生產總值約2.14 萬億，約占全省地區(qū)生產總值的64%，在全省政治、社會、經濟中具有舉足輕重的地位。東江流域受水人口超過4,000 萬，流域人均水資源量為1,100m3，低于國際公認的每人1,750m3 的用水緊張線，按國際評價標準是嚴重缺水的地區(qū)。隨著流域資源開發(fā)不斷加強，用水需求還在不斷增長，各種矛盾日漸明顯，同時由于河床下切、咸潮上溯、中下游水污染等問題，東江流域面臨著日益嚴峻的供水形勢。
　　
　　以東莞市為例。改革開放以來，用水需求增長迅速，水資源的有限性與用水需求不斷增長之間的矛盾不斷加劇。一是供水需求增長快，耗水量大。據統(tǒng)計東莞市2010 年用水量達到21.07 億m3，是1980 年全市用水量的2 倍多。然而全社會對水資源嚴峻形勢及節(jié)水的緊迫性卻認識不足，水浪費現(xiàn)象比較普遍。二是供水保證率低。東莞位于東江下游地區(qū)，對東江水資源依賴度達90%，境內可用水資源有限，東莞城市供水保證率僅為85%左右，相比規(guī)模城市供水安全需要95%以上的保證率相差甚遠。
　　
　　目前東江的水資源開發(fā)利用率已經接近水資源的承載極限，東江沿岸城市可以無限制從東江取水的日子不可能繼續(xù)下去。2008 年8 月廣東省人民政府對東江流域實施總量控制前提下的分水方案，規(guī)定東江流域的年最大取水量為106.64 億m3，其中分配給東莞的年取水量是20.95 億m3。而2010 年東莞市的全年用水量已達到21.07 億m3，而且用水總量仍呈繼續(xù)增長之勢，預計到2020 年東莞市每年缺水總量將達到4.32 億m3，客觀上存在非常突出的水源性缺水現(xiàn)狀`1，2`。
　　
　　一方面東江缺水，另一方面東江沿線城市節(jié)水意識淡薄，粗放式用水現(xiàn)象普遍。如何讓有限的水資源在市場經濟模式中得到最優(yōu)配置并產生出巨大的綜合效益，是迫切需要解決的現(xiàn)實問題。我國長期以來主要通過行政手段配置和管理水資源，其模式是國家養(yǎng)水、計劃配水。水往往被認為是屬于“取之不盡、用之不竭”的可再生資源，需要多少就取多少。隨著我國經濟建設的迅速發(fā)展，用水供需矛盾日益突出，水資源的稀缺性被越來越多的人們所認識。2007 年廣東省成立東江流域管理局，政府加大了對東江水資源的管理力度和對水資源費的征收力度，對東江流域實施了總量控制的分水計劃，政府對水資源的宏觀控制得到加強。但惜未引入水資源利益機制和市場機制，仍難解決水資源利用效率不高和上下游水權利益不平等等問題。
　　
　　東江是一條跨省境的河流。位于東江源頭地區(qū)的江西尋烏、安遠、定南三縣，水資源豐富，其中年均輸入廣東珠江三角洲約29.2 億立方米。為了保護東江飲用水源，源頭地區(qū)的產業(yè)布局受到很大限制，當?shù)刎S富的礦產及林木資源得不到有效利用，失去了很多發(fā)展的機會。這種情況同樣出現(xiàn)在東江中上游地區(qū)的河源市，河源水資源豐富，其中新豐江水庫是東江流域最大的調蓄水庫，蓄水量達139 億m3，水庫水質一直保持在國家地表水1-2 類水平，是國內罕見的優(yōu)質淡水資源。為了保護東江水源，河源市在產業(yè)布局和經濟發(fā)展上受到很大制約，做出很大犧牲。而另一方面，東江中下游取水城市在享用廉價水資源的同時并不需對東江上游縣市的水源保護成本支付對價，從而形成了東江上下游地區(qū)在水權利益上的不平等。近年來東江上游縣市要求下游經濟發(fā)達地區(qū)在經濟上“反哺”上游地區(qū)的呼聲不斷，河源市可以說是東江流域最迫切呼喚水權改革的城市。這些都反映了單純依靠行政手段配置和管理水資源的模式正在受到挑戰(zhàn)。在東江上下游之間建立水權交易市場正是解決上下游水權利益不平等的有效辦法之一。
　　
　　二、水權分配法理基礎與政策依據。
　　
　　水權，即水資源產權。一般來說，水權包含水資源的所有權和水資源的使用權`3`。在我國，水資源屬國家所有，屬于公有財產，產權由國家代表代為行使。在實際生活中，真正直接利用水資源的是大量非水資源所有權人既用水戶，用水戶在向國家支付一定費用后，可獲得水資源的使用權。
　　
　　水資源所有權與使用權分離的原則，是實行水權轉讓和開放搞活水資源市場的基礎性原則。目前我國法律還沒有明確規(guī)定該原則，但已有對土地所有權和使用權分離原則的規(guī)定可供參考。《民法通則》、《土地管理法》等有關法律，都規(guī)定土地所有權與使用權可以分離。2005 年1 月，水利部發(fā)布了《水權制度建設框架》，成為水權制度建設的指導性文件，按照該框架的設想，水資源的所有權歸國家所有，而水資源的使用權則被分配到用水戶，用水戶可以用分配到的水權進行交易。國務院2006 年通過的《取水許可和水資源費征收管理條例》進一步明確了水資源的使用權可以轉讓的原則，這為我國水權交易提供了政策上的依據。
　　
　　三、初始水權的合理分配是構建水權交易市場的基礎。
　　
　　流域管理機構將水資源使用權依據法定程序出讓給用水戶，是一種初始水權的分配行為。初始水權的合理分配是成功構建水權交易市場的關鍵因素。
　　
　　水資源的初始分配應應遵從公平性原則和效率原則，應綜合考慮流域上下游地區(qū)的人口、土地、經濟、結構、產水條件、用水現(xiàn)狀、生態(tài)等各種因素，公平合理地分配水資源。
　　
　　水權初始分配應充分考慮流域上游地區(qū)對流域水量的貢獻和對水源保護所做的犧牲，將上游各縣市產水量和對下游地區(qū)的輸出水量以及水源保護成本作為分配水量的重要參考指標。向流域輸送水量多的縣市或對流域生態(tài)環(huán)境保護貢獻大的縣市的水權理應得到充分重視，在分配水量時應使流域上游縣市具備除滿足自用之外的富余水權，可供出售。而流域下游城市特別是流域外城市對流域產水量和流域水源保護的貢獻小，在分配水量時應使分配水量小于實際用水量，從而促使下游用水城市一方面節(jié)約用水，另一方面形成向上游城市購買水權的實際需求。形成上游有供給，下游有需求的市場化基礎。這樣做，可以鼓勵落后和欠發(fā)達的上游地區(qū)通過采用農業(yè)節(jié)水等措施調劑出更多富余水權，并通過轉讓水權獲得發(fā)展資金，用于水源保護和促進本地經濟發(fā)展；而下游發(fā)達地區(qū)可以通過水權市場購買水權以滿足快速發(fā)展對水資源的需求，從而形成上游生態(tài)環(huán)境有保護，下游水量水質有保障的良性循環(huán)。`NextPage`　　四、建立水權交易市場，完善東江流域水權制度。
　　
　　1.國內外水權市場的發(fā)展狀況。
　　
　　國外水權制度始于上世紀70 年代末和80 年代初，目前開展水權交易的國家包括美國、澳大利亞、智利、墨西哥、秘魯、日本等，其中美國、澳大利亞和智利水權交易制度完善，交易量較大。以澳大利亞為例，政府自1980 年代起開始實行水權交易，水權轉讓的價格由市場決定，政府不進行干涉。政府的作用在于提供基本的法律和法規(guī)框架，建立有效的水權制度，規(guī)定環(huán)境流量，制定用水和環(huán)境技術標準，規(guī)定嚴格的監(jiān)測制度并向社會發(fā)布信息，保證水交易不會對第三方產生影響等。水權交易既有州內交易，也有州際交易，既有臨時性交易，也有永久性交易。而美國在水權較易方式上有自己的特色，在西部出現(xiàn)了水銀行交易體系，每年按來水量將水權分成諾干份，由銀行按用戶需求進行發(fā)放，不但簡化了管理，而且便于政府調控，很值得我國借鑒。
　　
　　在我國，業(yè)界對水權分配和水權交易市場已進行過多年探討`3-5`，建立水權交易市場的呼聲不斷。2000 年11 月24日，我國首例水權交易在浙江完成。東陽、義烏兩市政府經過多輪協(xié)商簽署了用水權轉讓協(xié)議，義烏市一次性出資2 億元購買東陽橫錦水庫每年4,999.9 萬m3 水的使用權。這是我國水資源分配體制改革的一次重大創(chuàng)新和實踐，證明市場機制是配制水資源的有效手段。市場化配制水權的實踐同樣出現(xiàn)在我國缺水地區(qū)甘肅省，張掖市農戶在人畜用水以及每畝地的用水定額確定后，可根據每戶人畜量和承包地面積分到水權，而節(jié)約下來的水就可以通過水票有價轉讓。實施水權制后，張掖全社會用水量大幅